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      油改方案未落地,天然氣管道運輸價格怎么改?

      來源: 轉載 作者:財新無所不能  發布日期:2016-08-22 08:47:56

      8月16日國家發展改革委發布《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》,從監管對象、定價方法、價格信息公布等方面進一步調整和完善現行天然氣管道運輸價格管理辦法,同時對天然氣管道運輸成本監審做了詳細的規定和說明,這意味著天然氣價格市場化邁出至關重要一步。

      無所不能邀請國家發展改革委價格監測中心劉滿平對此進行更好得解讀,從“為什么改”(即天然氣管道運輸定價現狀及問題)——“怎樣改”(即做了哪些改變?)——“改了之后還要做什么”(即改革之后的保障措施)的思路具體分析。

      一、為什么改——我國天然氣管道運輸定價現狀及問題

      從時間上劃分,我國天然氣管道運輸定價方法可分為兩個階段:

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      1984年以前建設的天然氣管道運輸運價比照原油的管道運價制定,而原油的管道運價則是參照鐵路運價制定的,其收費標準最早是在1976年由石化部(76)油化財1356號文規定的。

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      1984年國家實行了“利改稅”、“撥改貸”政策,對天然氣管線實行“新線新價”。“新線新價”是按照原國家計委、建設部發布的《建設項目經濟評價方法與參數》,在滿足行業財務基礎收益率12%的前提下反算出來的。國家核定新管道運輸價格主要按照補償成本、合理盈利和有利于市場銷售,同時兼顧用戶承受能力的原則核定。

      總體看來,我國天然氣管道運輸定價呈“老線老價、新線新價、一線一價”的特點,管道運輸費標準依據“按距收費”的原則,采用固定內部收益率的形式計算管輸費。這種定價方式基本上屬于政府定價范疇,目前尚未形成一套適應市場經濟、符合天然氣管輸特點,反應天然氣管輸實際的運價體系,同時,也缺乏合理的管輸運價定價原則、依據和程序:首先,目前管輸費的制定一直采用與天然氣商品費一起結算的捆綁式計價方式,僅根據實際用氣量直接計算天然氣商品費和管輸費,這種方法制定的管輸價格沒有考慮到用戶用氣結構上的特點,不能反映不同用戶對管輸需求上的差異,對所有用戶“一視同仁”,不夠科學合理。其次,這種定價方法不能實現用戶與管輸企業權利與義務對等,在用戶與管輸企業之間形成了對管輸成本的不公平負擔。再次,由于我國管網管理體制復雜,從干線到用戶終端,還包括省級管網、市管網和城市燃氣管網等多個中間環節,層層加價。監管機構對天然氣輸配環節的成本監管也不到位,核定輸配氣成本普遍偏高。

      由于自身存在一些弊病,依靠目前管輸價格制定方法制定的運價水平,企業與用戶雙方都感到不盡合理,一部分用戶(尤其是大工業用戶)認為價格水平過高,難以承受,而投資企業則認為價格水平并不足以保證企業取得合理的投資收益;另外,這樣的運價不能反映用戶合理的價格結構,一部分用戶(主要是城市燃氣用戶)承受價格能力有余,而另一部分用戶(主要是大工業用戶)承受價格能力不足。所以,需要對現行天然氣管道運輸定價進行修改。

      二、怎樣改——天然氣管道運輸價格管理辦法有哪些亮點或特點?

      對于新出臺的天然氣管道運輸價格管理辦法具體做了哪些修改,國家發展改革委也做了具體說明,主要體現在調整價格監管對象、明確新的定價方法、細化價格成本核定的具體標準、調整價格公布方式和推行成本公開等5個方面,本文以此為基礎做進一步的延伸解讀。

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      將管輸價從目前的門站價中分離

      將管輸價從目前的門站價中分離,明確了天然氣管道運輸價格的具體性質和定價方式。從產業鏈看,天然氣價格由出廠價、管輸價以及終端銷售價組成,理論上,出廠價和終端銷售價(即氣源和銷售價格)都可以放開由市場競爭定價,而目前我國是將出廠價和管輸價捆綁在一起形成門站價,由中央政府定價;終端銷售價也由政府定價,主要由各省定價,總的特點是“分級、分段政府定價管理”。新出臺的辦法將管輸價從目前的門站價中單獨拿出來,明確規定由政府定價,由國務院價格主管部門制定和調整,意味著當前的“分級、分段政府定價管理”方式將向“放開兩頭,管住中間”方式轉變。同時也符合有關改革精神:十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定,將政府定價范圍主要限定在重要功用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節,而天然氣管道運輸屬于網絡型自然壟斷環節。2015年10月國務院《關于推進價格機制改革的若干意見》提出,加快放開天然氣氣源和銷售價格,按照“準許成本加合理收益”原則,合理制定天然氣管網輸配價格。

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      調整價格監管對象

      調整價格監管對象,實現從“管線路”到“管公司”、“定水平”到“定機制”的轉變。之前天然氣管道運輸定價是“老線老價、新線新價、一線一價”,以單條天然氣管道為監管對象,對每條天然氣管道單獨定價,這種定價方式工作相對復雜,相對繁瑣。新辦法以管道運輸企業為監管對象,區分不同企業定價,實現了從“管線路”到“管公司”的轉變。而且按照新辦法規定,先由國務院價格主管部門制定管道運價率(元/立方米·千公里),然后由管道運輸企業根據本公司管道運價率以及天然氣入口與出口(以城市為單位)的運輸距離,測算確定本公司不同管道的具體運輸價格水平,并形成本公司管道運輸具體價格表。這種機制改變了原來由政府針對某管線制定具體運價的方式,而是通過建立一個機制來測算,實現了從“定水平”到“定機制”的轉變。

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      明確新的運輸定價方法

      明確新的運輸定價方法,適應當前我國天然氣管道發展形勢要求和管理體制。國際上對于天然氣管道運輸這樣的網絡型自然壟斷環節的定價方法有很多種,例如,價格帽法、固定收益率法、年度服務總成本法等,每一種辦法有其自身優勢和劣勢,與本國或本地區的天然氣管道發展狀況和管理體制相關。我國目前天然氣管道與美國等發達國家相比,里程上還有很大的差距,急需大力快速發展,同時,從管理體制上看,長輸管道基本上由一家公司經營,而且上中下游業務一體化經營。因此,為了保證天然氣管道投資積極性,鼓勵更多資本進入,促進天然氣管道快速發展和互聯互通,同時也為未來的天然氣管網改革和第三方公開準入創造有利條件。

      新辦法規定,按照“準許成本加合理收益”的原則,在核定準許成本的基礎上,通過監管管道運輸企業的準許收益,確定年度準許總收入,進而核定管道運輸價格,并采用“入口/出口價格法”具體測算管輸服務定價。而對于呈環狀結構、難以確定入口與出口距離的輸氣管道,國務院價格主管部門核定企業年度準許總收入后,可根據實際情況具體確定管道運輸價格形式,實行同網同價,也可按距離或區域確定價格。這種規定其實是考慮了像浙江等一些地方的天然氣管網布局特點,比較符合各地實際特點。

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      大力推進信息公開

      大力推進信息公開,提高了政府價格監管的科學性、規范性和透明度。對于壟斷環節的政府監管,面臨的主要問題是監管者與被監管者雙方信息不對稱的問題。而信息不對稱可能導致監管者“被俘獲”,進而出現監管不嚴、監管不到位甚至“黑箱監管”等問題。解決信息不對稱的方法無非就是大力推進信息公開。為提高政府價格監管行為的科學性、規范性和透明度,新辦法在推進信息公開方面主要采取以下幾條措施:

      一是推進價格成本信息的公開。細化天然氣管道運輸價格成本核定的具體標準,對構成和影響價格成本變化的主要指標,如準許收益率、負荷率、職工薪酬、管理費用、銷售費用等均明確了具體核定標準;對不得計入定價成本的費用也作了明確規定。并要求管道運輸企業應在每年6 月1 日前通過企業門戶網站或指定平臺公開收入、成本等相關信息;管道運輸企業測算確定本公司管道運輸具體價格表后,應連同國務院價格主管部門制定的管道運價率,以及所有入口與出口的名稱、距離等相關信息,通過企業門戶網站或指定平臺向社會公開,強化社會監督,約束企業投資造價和運行成本,避免投資浪費和不合理支出。

      二是推進政府價格定調價程序的公開,例如,公布新的定價方法、準許收益率和管道運價率,明確原則上每 3 年校核調整一次管道運輸價格等,這些規定將使得未來政府價格監管行為更加科學、規范和公開透明,企業和社會更加適應。

      除此之外,新辦法中還透露出新的信息,存在一些亮點,主要體現在:

      明確提出管網財務獨立,體現未來管網改革方向。新辦法第六條規定,“經營管道運輸業務的企業原則上應將管道運輸業務與其他業務分離。目前生產、運輸、銷售一體化經營的企業暫不能實現業務分離的,應當實現管道運輸業務財務核算獨立。”這樣的規定透露出未來的天然氣管網改革思路應以獨立為主,而不是將目前的管網拆分出來合并成立管網公司的思路。

      區分增量和存量管網,區別對待,實行不同計價方法。新辦法第八條規定,對新成立企業投資建設的管道,制定管道運輸試行價格,運用建設項目財務評價的原理,使被監管企業在整個經營期內(30年)取得合理回報(全投資收益率8%),在未達產前實行固定收益率的計價方法。可行性研究報告設計的達產期后,調整為按“準許成本加合理收益”原則核定管道運輸價格。這種不同計價方法,既充分考慮了新投產管道需要穩定收益收回成本的考慮,也兼顧了建設運營方和下游用氣方的利益。

      一些具體規定還符合實際,充分體現出靈活性。例如,新辦法第八條第十條對75%負荷率的規定就比較符合實際。據某燃氣集團2014年對全國9家管道運輸企業的管道平均負荷率的調研數據顯示,3家高于75%,4家為50%—75%,2家低于50%,9家管道運輸企業的管道平均負荷率為75%。再如,新辦法第十四條規定,管道運輸價格校核調整過程中,按上述辦法測算的管道運輸價格調整幅度過大時,國務院價格主管部門可根據管道運輸企業實際運行情況和用戶承受能力等,適當降低調整幅度,避免價格大幅波動。對應調未調產生的收入差額,分攤到未來年度進行補償或扣減。這種規定充分體現新辦法在具體實施過程中,會隨時根據形勢變化而做出靈活應對。

      三、改了之后還要做什么——改革之后的保障措施

      當然,任何改革都不是十全十美的,可能會存在或引發一些問題,為使新辦法順利實施,還需要做大量的工作加以保障。

      (一)加強對天然氣管道運輸成本的評估和預測分析,強化政府價格主管部門的監管作用。在監管周期內,政府價格主管部門應對管道運輸企業的成本及時監審,并與準許成本和準許收入進行比較分析,持續監測管道運輸企業的固定資產、運營成本、營業收入等相關信息,及時會同相關部門和行業專家進行評估分析工作,同時為下一個監管周期的成本初步做出一個預測分析,以做到心中有數。

      (二)制定一個對管道運輸企業進行有效的激勵和約束機制。政府價格主管部門應激勵管道運輸企業通過強化管理水平提高運營效率,進而促進運營成本低于準許成本,節約的成本可以在企業與用戶之間進行分享,成本節約部分的一定比例可留給企業,并在下一監管周期核定價格時予以適當考慮。同時,政府價格主管部門應會同相關行業管理部門制定考核管道運輸企業運營效率的獎懲機制,對積極創新、服務可靠的管道運輸企業給予適當政策獎勵,反之予以懲罰。

      (三)強化管道運輸企業自身降成本的責任義務。應按照國有企業分類改革的思路,強調管道運輸企業的公益性質,強化管道運輸企業自身降成本的責任義務,在每一個監管周期結束后,應要求管道運輸企業提交預測數據與實際發生數據的差異分析報告,并根據實際情況及核定準許成本的需要,逐步改變管道運輸企業現有運營成本費用的核算方法。

      (四)靈活確定準許收益率的基準。準許收益率的確定事關管道運輸企業的生存與發展,過高、過低都會引發系列負面問題。而且準許收益率的基準與經濟發展形勢、天然氣管網發展情況息息相關,應根據不同的經濟發展形勢、天然氣管網發展情況靈活確定準許收益率的基準。新辦法規定的準許收益率是按照管道負荷率(實際輸氣量除以設計輸氣能力)不低于75%時取得8%投資回報的原則確定的。從目前掌握的情況看,盡管8%投資回報超過電網,但國內管道運輸企業的投資回報率都遠遠超過8%的水平,如果按照此水平測算的管道運輸價格,將可能大大低于目前的價格,那么現在的管道運輸企業將面臨很大的經營壓力。這也提醒政府價格部門,未來是否也要對準許收益率的基準也要及時進行分析和評估。

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